基于《民办教育促进法》修正案对
《江苏省民办高校财务会计制度》修订的理论探究
2017-03-06
摘要：2016年11月7日，《中华人民共和国民办教育促进法》修正案经全国人大常务委员会第24次会议审议通过。该修正案从法律上破解了困扰民办教育发展中法人权属不清、财产归属不明、投资回报不明晰、政府支持措施难以落实等瓶颈问题，对促进民办教育发展将会发挥重要的作用。基于此，针对新法的一些新规定，从民办高校的分类管理、结余分配、政府扶持、收费政策、职工合法权益等方面进行剖析，旨在为《江苏省民办高校财务会计制度》的修订提供法制依据和理论参考。
关键词：江苏民办高校，财会制度修订，法制依据，理论探究
基金项目：2014年江苏省教育综合改革专项经费资助项目“民办高校财务制度、会计制度研究及修订”阶段性成果
2014年10月，江苏省财政厅和教育厅(苏财教(2014)196号)下达了江苏省民办高校财务会计制度修订任务。2015年12月，本课题组完成了《江苏省民办高校财务、会计制度》修订送审稿。由于制度修订中的一些重大问题(如民办高校性质、回报问题等)需要等待新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)才能解决，所以从完成送审稿到现在，本课题组一直期盼《民办教育促进法》修订出台。2016年11月7日《民办教育促进法》修正案的审议通过，为江苏省民办高校财务会计制度修订指明了方向。本文拟从分类管理、结余分配、退出机制、扶持政策、收费政策和职工权益等六个方面对江苏省民办高校财务会计制度修订(以下简称“制度修订”)提出解决路径和理论思考。
一、分类管理
《民办教育促进法》第十九条规定，“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”此规定明确了民办学校将按照非营利性与营利性进行分类管理，不仅第一次明晰了营利性和非营利性民办学校的边界，而且第一次承认营利性民办学校的意义价值，从法律上保障营利性办学的合法空间，是对过去民办学校只能非营利性办学传统思维的一次全新突破。
江苏省民办高校现行财务制度第一章第二条规定，“民办高等学校是社会公益性事业单位，是社会主义教育事业的组成部分，民办高等学校不以营利为目的。”这与新修订的《民办教育促进法》规定不一致，本课题组在制度修订时，考虑在财务制度“第一章总则”中对民办高等学校的性质作适当修改，明确提出“民办高等学校是社会主义教育事业的组成部分，民办高等学校分非营利性和营利性两类，举办者可以选择举办非营利性民办高等学校，也可以选择举办营利性民办高等学校。营利性民办高等学校按照公司法有关规定办理。”
二、结余分配
《民办教育促进法》第十九条规定，“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”此规定解决了长期争议的民办学校性质、“合理回报”、产权归属等问题，明确了营利性和非营利性民办学校的界定标准主要是看举办者是否参与结余分配。非营利性民办学校的举办者和出资者不能从民办学校办学活动中取得收益，办学的结余必须全部用于继续办学；营利性民办学校的举办者可以从办学活动中取得收益，办学有利润、有结余，可以在出资者之间进行分配。
江苏省民办高校现行财务制度第六章第十七条规定，“学校净收益可以用于学校事业发展和对投资者投资成本的合理补偿。对投资者投资成本的合理补偿额按实际投入资本的一定比例计算……”但《民办教育促进法》规定，只有营利性民办学校的举办者可以分配办学结余，而非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益。所以，本课题组在制度修订时重点考虑新法对净收益及其分配的相关条款，只规定营利性民办高校的结余分配办法，明确结余分配的必要条件、分配顺序、分配基数和分配比例等，也可授权营利性民办学校董事会在法律法规允许的范围内自行规定具体分配方案；非营利性民办高校的举办者不得参与结余分配。当然，这些细则的修订还有待于政府配套政策的制定。在修订会计制度时，可以参照企业会计制度中“应付股利”或“应付利润”会计科目的使用，设置“应付结余”会计科目，用以核算营利性民办高校结余分配的经济业务。
三、退出机制
新修订的《民办教育促进法》规定，“本决定公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，根据依照本决定修改后的学校章程继续办学，终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学；选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”这条规定表明，对于选择登记为营利性的民办学校将明确财产权属，缴纳相关税费，重新登记办学，按公司法有关规定管理；而对于选择为非营利性的民办高校，终止办学时，给予出资人相应补偿或者奖励。
《民办教育促进法》第五十九条第二款规定，“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学；营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理。”该条款表明，新法公布后非营利性民办学校的举办者不能参与剩余财产的分配，办学终止后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学；营利性的民办学校的举办者在办学终止后，在清偿学校债务后剩余的财产可以按照公司法等有关法律、行政法规来处理。
江苏省民办高校现行财务制度“第十二章第四十四条”中规定，“学校财务清算时，应当首先支付所欠教职工的工资及社会保险缴费；支付遣散、转移在校学生的有关费用；偿还银行贷款及其他各种债务。学校清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由教育主管部门统筹安排，用于发展社会力量办学事业。”该条款与新法对举办者终止办学的退出机制不一致。所以本课题组在制度修订中应区分非营利性、营利性民办高校在新法公布后举办者退出时的财务清算细则。明确非营利性民办高校财务清算后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学；而对于营利性的民办高校终止办学时，依据公司法规定处理清偿债务后的剩余财产。
四、扶持政策
《民办教育促进法》第四十六条规定，“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”
第四十七条规定，“民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”
第五十一条规定，“新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地。教育用地不得用于其他用途。”
上述三条规定进一步完善了政府对民办学校的扶持政策，规定了非营利性和营利性民办学校在财政、税收优惠、土地等方面的扶持政策。特别是规定了非营利性民办学校与公办学校在税收、土地等方面享有同等的政策，明确了鼓励的方向。政府优先鼓励支持非营利性学校发展，但优先非营利性民办学校，并不代表歧视和反对营利性民办学校，两类民办学校只是存在政策支持方式方法的差异。譬如，对于捐资办学的民办学校，理应享有作为非营利性组织的免税政策待遇；相反，投资办学的营利性民办学校，政府给予了更大的市场自主权。
在制度修订时，本课题组将密切关注政府是否进一步制定和颁布非营利性和营利性民办高校扶持政策的实施细则。
五、收费政策
《民办教育促进法》第三十八条规定，“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇。”此条款规范了民办学校的收费，明确现有收费较高的民办学校可以按照办学成本、市场需求等因素，根据各地的具体办法来确定收费标准，保持自己的办学特色。根据该条款，江苏省民办高校现行财务制度“第四章收入管理”方面将须作适当修改。非营利性学校收费仍然政府监管，收费价格批准权限在地方政府相关主管部门。营利性学校完全放开，由学校自主定价，这是一个“双刃剑”，质价相符是市场规律，只有优质教育才能按照办学成本、市场需求等因素适当提高收费标准，反之则不然。
六、职工权益
《民办教育促进法》第三十一条规定，“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益，并为教职工缴纳社会保险费。国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。”
在制度修订时，可以考虑增加如下条款：“民办高等学校应当依法保证教职工工资福利待遇和职工合法权益，对有条件的民办高校按照规定办理补充养老保险、企业年金等其他社会保障缴费。”同时在《经济分类科目表》新增“补充养老保险”、“企业年金”等相应的三级明细科目。
结语
综上所述，新修订的《民办教育促进法》对民办学校的影响主要是“分类治理、差异化扶持，其目的是助推营利性和非营利性民办学校的公平发展”。本课题组将在研读新法的基础上，密切关注中央和地方政府相关配套政策的出台，把最新政策融入江苏省民办高校财务会计制度修订稿中，为江苏省民办高等教育事业持续健康的发展作出应有的贡献。
参考文献：
[1]全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定[N].人民日报，2016-11-08.
[2]第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议.中华人民共和国民办教育促进法[S].2002-12-28.
[3]国务院.国务院令(第399号)《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》[S].2004-02-25.
[4]江苏省政府办公厅.苏政办发[2010]135号《省政府办公厅关于进一步促进民办教育发展的意见》[S].2010-11-13.
[5]民办高等学校财务管理制度(试行)》和《江苏省民办高等学校会计制度(试行)》的通知[S].2002-06-06.
作者简介：陈丽清(1973-)，女，江西兴国人，注册会计师，从事民办高校财务与会计研究。
作者： 南京航空航天大学金城学院 陈丽清 来源： 《经济研究导刊》2016年第29期
责任编辑： 张春玲
